農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大門(mén)一旦打開(kāi)縫隙，土地資源開(kāi)發(fā)越來(lái)越匱乏的城市將會(huì)有一片巨大的"藍(lán)海"。
　　6月29日，上海市規(guī)土局召開(kāi)首次新聞發(fā)布會(huì)，在宣布從7月1日起實(shí)施新版《上海市房地產(chǎn)登記條例》的同時(shí)，拋出了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的"重磅炸彈"。

　　"農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的變革，已到了山雨欲來(lái)的時(shí)候，上�？赡軙�(huì)開(kāi)一些口子。"上海市農(nóng)委原副巡視員、上海市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)顧吾浩對(duì)時(shí)代周報(bào)記者說(shuō)。

　　宅基地置換試驗(yàn)

　　"上海政府的土地管理工作將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從此前的城市土地管理模式向城鄉(xiāng)結(jié)合的土地管理模式轉(zhuǎn)變。"上海農(nóng)委周先生明確向時(shí)代周報(bào)記者表示。

　　2010年上海市區(qū)面積預(yù)計(jì)將達(dá)到800平方公里，而上海全市土地面積達(dá)到6340.5平方公里。在市區(qū)土地出讓幾無(wú)潛力的今天，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大門(mén)一旦打開(kāi)縫隙，將是一片巨大的"藍(lán)海"，或?qū)⒁馕吨�上海土地市�?chǎng)形成以來(lái)的最大變局。上海農(nóng)學(xué)院齊良宇教授則說(shuō)："說(shuō)白了，這其實(shí)是資本對(duì)土地的狩獵，城市的地圈完了，要圈到農(nóng)村去了。"

　　上海的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，其實(shí)早已開(kāi)始嘗試。2006年起，上海郊縣即有14個(gè)試點(diǎn)基地開(kāi)始進(jìn)行宅基地置換。宅基地置換節(jié)約土地的效應(yīng)頗為明顯，上海市經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院教授朱林興披露，據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)宅基地置換可節(jié)約三成至五成土地。如全市農(nóng)村宅基地置換工作全部完成，則可節(jié)約200-300平方公里土地。

　　然而，上海農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，卻不像當(dāng)初設(shè)想的那樣順利。"由于政策、觀(guān)念等多方面的原因，上海農(nóng)村的宅基地置換大多留下了個(gè)尷尬的尾巴，節(jié)約出來(lái)的土地?zé)o法利用，造成巨大的資源浪費(fèi)，這讓宅基地置換有些后繼乏力。"顧吾浩說(shuō)。

　　依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的性質(zhì)除國(guó)家征收以外不得改變。目前進(jìn)行的宅基地置換的性質(zhì)是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)。

　　顧吾浩告訴記者，實(shí)際上，目前我國(guó)政策對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并沒(méi)有放開(kāi)。"十七屆三中全會(huì)規(guī)定，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的利用，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以?xún)?nèi)的區(qū)域需國(guó)家征地，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外，如是工業(yè)性用地，也需國(guó)家征地，如是經(jīng)營(yíng)性用地，則首先必須符合規(guī)劃，此外，還得占用當(dāng)年新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)才能進(jìn)入市場(chǎng)。有這兩條限制，就造成許多置換出來(lái)的宅基地?zé)o法開(kāi)發(fā)利用，矛盾大得不得了。"

　　矛盾最直接的體現(xiàn)，首先便在于宅基地置換的資金籌措的極大壓力。這樣的資金壓力大多背負(fù)在區(qū)與鎮(zhèn)兩級(jí)政府身上。

　　奉賢莊行鎮(zhèn)即是如此，政府拿出了10億多元的資金，用于宅基地置換。然而，宅基地置換出的將近一半土地，卻只有極小的一部分能夠通過(guò)新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的指標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)，絕大部分無(wú)法開(kāi)發(fā)利用，只能閑置拋荒。而政府這10億元的資金也回收無(wú)門(mén)。

　　奉賢楊王村則是一個(gè)富村，硬是利用自身的工業(yè)積累，每年2000多萬(wàn)元的資金輸入，將全村300多戶(hù)農(nóng)民置換到統(tǒng)一規(guī)劃的獨(dú)棟樓房中去。其后，楊王村又將另一個(gè)村并入，總共建造了560多幢小樓，然而，后續(xù)的資金卻頗感吃力。由于同樣的原因，也未能獲得置換出的土地的"反哺"。

　　嘉定外岡鎮(zhèn)是試點(diǎn)鎮(zhèn)中唯一的將置換的土地出手，開(kāi)發(fā)地產(chǎn)，從而回流資金的成功案例。外岡鎮(zhèn)地處F1賽場(chǎng)附近，鎮(zhèn)政府成功引進(jìn)了開(kāi)發(fā)商，由嘉定汽車(chē)城公司托盤(pán)，置換出1000多畝土地。

　　前期置換出的部分土地，經(jīng)政府特批，其中一半可用于商品房開(kāi)發(fā)，由此獲得了資金回流，開(kāi)發(fā)商達(dá)到了資金平衡。然而，即便是外岡，也留下了一個(gè)并不光明的"尾巴"，其后期置換出的165畝土地，又再度陷入了無(wú)法利用的尷尬境地。

　　事實(shí)上，上海試點(diǎn)的14個(gè)鎮(zhèn)，由于規(guī)劃等各方面原因，最終只有11個(gè)鎮(zhèn)參與試點(diǎn)，目前有80%左右的試點(diǎn)項(xiàng)目已經(jīng)完成。上海農(nóng)委周先生說(shuō)，根據(jù)匯總，這批原宅基地占地面積約13000畝，置換后占地面積減少為不到6000畝，節(jié)省約54％。

　　違反土地法

　　"政府管得太多了，土地部門(mén)對(duì)土地審批卡得太緊。非農(nóng)建設(shè)用地，哪怕是已經(jīng)閑置的，只要不符合規(guī)劃，不在當(dāng)年城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地指標(biāo)內(nèi)，就不批。每年新增建設(shè)用地一個(gè)鎮(zhèn)往往才三五十畝，實(shí)在是杯水車(chē)薪。"顧吾浩說(shuō)。

　　而在顧吾浩看來(lái)，現(xiàn)在土地部門(mén)的操作方法，有很多地方已經(jīng)違反了土地法。我國(guó)土地法規(guī)定，農(nóng)民建房、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、道路建設(shè)、公共設(shè)施等四種用途的土地，可以向土地部門(mén)申請(qǐng)作為使用性質(zhì)的土地。使用性質(zhì)的土地，權(quán)屬并未改變，仍是集體所有，但其使用權(quán)應(yīng)該可以開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。"上海在保住328萬(wàn)畝基本農(nóng)田的前提下，應(yīng)該好好梳理一下，哪些土地該用起來(lái)，哪些不該用。"

　　目前，據(jù)記者了解，上海市規(guī)土局已在就非農(nóng)建設(shè)用地如何市場(chǎng)化運(yùn)作進(jìn)行調(diào)研，而相關(guān)研究探索的目標(biāo)直指形成統(tǒng)一的政策法規(guī)，進(jìn)而全市推廣。

　　上海農(nóng)村現(xiàn)在可開(kāi)發(fā)而未開(kāi)發(fā)的建設(shè)用地已頗為可觀(guān)，在置換出的宅基地之外，一些已倒閉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地，廢棄的道路、河道，也都由于種種原因，閑置至今。

　　"解決辦法其實(shí)很簡(jiǎn)單，讓它合法化，給它進(jìn)入市場(chǎng)的許可就行。土地權(quán)屬應(yīng)該明晰，但開(kāi)發(fā)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)完全可以用市場(chǎng)化方式運(yùn)作。將閑置的建設(shè)用地早點(diǎn)規(guī)劃，進(jìn)行規(guī)劃整合，形成生產(chǎn)力。"顧吾浩說(shuō)。

　　"現(xiàn)在上海的意識(shí)是有了，要積極爭(zhēng)取政策松綁，不能死等。"顧吾浩說(shuō)。而國(guó)土資源部也對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)開(kāi)了口子：十七屆三中全會(huì)以后，國(guó)土資源部表態(tài)，在農(nóng)村建設(shè)用地上，各地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)的試驗(yàn)，但要經(jīng)過(guò)國(guó)土資源部的批準(zhǔn)。

　　一旦松綁，農(nóng)村基層爆發(fā)出的創(chuàng)造性活力每每令人驚嘆。上海虹橋鎮(zhèn)虹吳村是著名的"城中村"，村里農(nóng)民早早地以地入股，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。如今，每個(gè)農(nóng)民的股本金已達(dá)100萬(wàn)元人民幣。

　　"據(jù)我了解，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，上海很可能較其他省市的嘗試要有更新的突破。"上海財(cái)大教授、上海市房產(chǎn)經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)印堃華透露。他建議，可以考慮集中相關(guān)農(nóng)村建設(shè)土地資源，進(jìn)行出租房屋的開(kāi)發(fā)，用于以農(nóng)民工為主的群體的租賃。這種模式中，農(nóng)民可以以土地入股，采取股份合作的公司形式展開(kāi)。

　　另外，印堃華還提出，在條件相對(duì)較好的農(nóng)村地區(qū)，將非農(nóng)建設(shè)用地集中后，可用于自住經(jīng)營(yíng)、出租的商業(yè)物業(yè)的開(kāi)發(fā)，在堅(jiān)持土地集體所有制的前提下，進(jìn)行集中使用、自由經(jīng)營(yíng)。

　　顧吾浩的想法則更為奔放："只要守住基本農(nóng)田的紅線(xiàn)，其他可以全部放開(kāi)。不是無(wú)序放開(kāi)，可通過(guò)規(guī)劃整合，進(jìn)行組團(tuán)式開(kāi)發(fā)，這完全是做得到的�？捎糜诂F(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)，農(nóng)產(chǎn)品加工、流通等用地，還可開(kāi)發(fā)農(nóng)家樂(lè)、度假村，那樣，農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也會(huì)規(guī)模化、多樣化。當(dāng)然也可以開(kāi)發(fā)商品房，建設(shè)用地的增加，對(duì)平抑房?jī)r(jià)也很有效。"

　　農(nóng)民聲音缺位

　　上海農(nóng)學(xué)院的齊良宇教授接受時(shí)代周報(bào)記者采訪(fǎng)時(shí)表示，在產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)民與集體的談判資本和能力還很弱的時(shí)候，貿(mào)然地開(kāi)放土地流轉(zhuǎn)，無(wú)疑會(huì)滋生大量腐敗因子。對(duì)此，絕不能視若無(wú)睹，裝聾作啞。有關(guān)部門(mén)與學(xué)者應(yīng)該研究和制定出有效的對(duì)策。

　　齊良宇坦言，土地流轉(zhuǎn)改革的主體應(yīng)該是農(nóng)民和集體，他們的利益必須受到絕對(duì)的保護(hù)。但在現(xiàn)在的置換操作程序中，往往是以政府和開(kāi)發(fā)商為主導(dǎo)，而農(nóng)民的聲音完全缺位，這是一種本末倒置的做法。如此不公正的談判程序，農(nóng)民的利益很難受到保護(hù)。"有人認(rèn)為，將農(nóng)民從原有的住處遷出，遷入商品房，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助，就萬(wàn)事大吉了。這種說(shuō)法是對(duì)農(nóng)民利益的最大漠視。農(nóng)民在遷移過(guò)程中，損失的不僅僅是單純的經(jīng)濟(jì)成本，還有生活習(xí)慣的成本。這個(gè)成本也是巨大的。我為了做課題，到奉賢、松江等地去調(diào)研過(guò)，農(nóng)民的抱怨不小，有時(shí)還非常激烈。"齊良宇說(shuō)。

　　"這是一個(gè)利益重新分配的過(guò)程，監(jiān)督非常重要。"齊良宇說(shuō)，但在目前的情況下，該如何監(jiān)督，由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，這是一個(gè)相當(dāng)大的難題。

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