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江西省糧食行政執(zhí)法工作難點分析
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http://news.magicallu.cn 發(fā)稿日期:2008-8-13
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一、當前我省糧食行政執(zhí)法工作難點分析
1．行政執(zhí)法主體資格尚未全部明確，部分糧食主管部門處于“無權”執(zhí)法的尷尬地位。行政執(zhí)法，即指行政執(zhí)法主體行使行政職權，將普通適用的法律規(guī)范應用于具體人和事并產(chǎn)生法律效果的行為。而“行政執(zhí)法主體”是指依法擁有行政職權，能以自己的名義行使行政職權，并獨自承擔由此產(chǎn)生的法律責任的國家機關或社會組織。也就是說，行政執(zhí)法主體必須是具有行政執(zhí)法資格的國家機關或法律法規(guī)授權的組織，未依法取得行政執(zhí)法主體資格的國家機關或未經(jīng)法律法規(guī)授權的組織，不能成為行政執(zhí)法主體，所做出的行政執(zhí)法行為無任何法律效力。
目前，我省糧食行政管理部門存在兩類“無權”執(zhí)法的情況：第一類，部分縣級糧食局雖列入行政機關，但未依法取得行政執(zhí)法主體資格，無權行使行政執(zhí)法職能。我省現(xiàn)有糧食行政管理部門111個，其中：省級1個，設區(qū)市11個，縣(市、區(qū))99個。省、市二級均已列入行政機關編制，縣級有63個列入了行政機關編制，另外36個列為事業(yè)編制。行政機關作為國家特別設立的專門執(zhí)行行政職能的組織，依據(jù)憲法和法律的規(guī)定，在其成立之始就已具備了行政主體資格，屬于“職權行政主體”。但由于各級糧食局自成立起一直從事糧食的業(yè)務管理，法律法規(guī)未授予執(zhí)法權力，在當?shù)厝嗣裾鷾蕦嵤┑摹叭ā狈桨钢幸矡o執(zhí)法職能�！稐l例》頒布實施后，明確了各級糧食行政管理部門的行政執(zhí)法權，這就需要當?shù)厝嗣裾匦麓_定糧食行政部門的執(zhí)法地位，增加依法行政新職能。但到目前為止，全省仍有2個設區(qū)市和69個縣級糧食局未經(jīng)當?shù)卣硕ㄒ婪ㄐ姓穆毮埽簿蜔o權行使糧食執(zhí)法權。第二類是36個事業(yè)編制的糧食局，在前幾年的機構改革中，這些原來一直是行政機關的糧食局，由于受行政機構職數(shù)的限制，改成了參照行政管理的事業(yè)單位。如贛州市18個縣級糧食局就有16個為事業(yè)單位，占全省糧食系統(tǒng)36個事業(yè)單位性質(zhì)糧食局總數(shù)的44．4％。按照法律規(guī)定，事業(yè)單位沒有行政主體資格，無權獨立行使執(zhí)法權。
2．執(zhí)法人員嚴重不足，導致出現(xiàn)了糧食流通的部分轄區(qū)和部分環(huán)節(jié)的執(zhí)法工作“盲區(qū)”�！稐l例》賦予糧食行政管理部門“依照本條例對糧食經(jīng)營者從事糧食收購、儲存、運輸活動和政策性用糧的購銷活動，以及執(zhí)行國家糧食流通統(tǒng)計制度的情況進行監(jiān)督檢查”和“根據(jù)國家要求對糧食收購資格進行核查”的職能，可以說是執(zhí)法內(nèi)容多、任務繁重復雜。但現(xiàn)有的執(zhí)法力量卻顯得過于薄弱。據(jù)全省統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在市、縣二級糧食局中，經(jīng)批準成立監(jiān)督檢查科(股)38個，占機構總數(shù)的34．5％；經(jīng)批準組建的糧食執(zhí)法大隊21個，占機構總數(shù)的19．1％；監(jiān)督檢查機構實有工作人員212人，執(zhí)法大隊實有人員340人。而目前全省已辦理糧食收購許可資格從事糧食經(jīng)營的企業(yè)和個體工商戶已達4300多戶，執(zhí)法人員嚴重不足。特別是有的縣級糧食局在編人員總數(shù)僅有10多人，具體負責執(zhí)法工作的僅有1—2人，而且還兼任了行管、調(diào)控、軍供和質(zhì)檢等多項業(yè)務工作，執(zhí)法力量十分薄弱。造成糧食執(zhí)法人員嚴重不足的主要原因有三個：一是新妁“三定”方案尚未得到政府批準，內(nèi)部人員不好調(diào)整；二是定編人數(shù)受限制，外部人員不易進入；三是少數(shù)單位領導認識不到位，執(zhí)法工作沒有真正擺上重要的議事日程。
3．執(zhí)法經(jīng)費緊缺，無法保證糧食執(zhí)法工作的正常開展。目前我省各級糧食行政機關定編公務員和后勤人員的工資、津貼及辦公經(jīng)費由當?shù)刎斦块T納入年度預算，事業(yè)編制單位依照行政機關的規(guī)定執(zhí)行，正常的工資、補貼和辦公經(jīng)費基本上能按時定額撥付。但是，各級糧食行政部門新增行政執(zhí)法職能后，除少數(shù)單位由當?shù)卣鰮芰松倭繄?zhí)法經(jīng)費外，大部分單位未增拔經(jīng)費，執(zhí)法經(jīng)費難以保證，正常的執(zhí)法工作也就無法開展。如有的執(zhí)法大隊接到鄉(xiāng)村糧食違法情況舉報后，因無專用車輛，只好搭乘班車前往，到達現(xiàn)場時違法者早巳逃之天天。再如，由于沒有照相機、錄音筆等取證工具，難以保全證據(jù)，執(zhí)法人員擔心被處罰人翻供，對一些本該處罰的糧食違法案件不敢處罰或只作輕微處罰，嚴重影響了執(zhí)法工作的嚴肅性。
4．年收購量低于50噸不辦理糧食收購資格許可，嚴重困擾糧食收購市場的監(jiān)管工作�！稐l例》規(guī)定，取得糧食收購資格方可從事糧食收購活動。但國家糧食局、國家工商總局在《糧食收購資格審核管理暫行辦法》中規(guī)定：“年收購量低于50噸的個體工商戶從事糧食收購活動，無須申請糧食收購資格�！蔽沂∫矊⑦@一規(guī)定寫入《江西省糧食收購資格許可管理辦法》。許多年收購量高于50噸本應辦證的個體工商戶，利用這一規(guī)定大做文章，以自己年收購量不足50噸為理由不辦糧食收購許可，僅在工商部門辦理工商登記后，便大量收購糧食。這一規(guī)定存在三個弊端：一是不利于維護法律法規(guī)的嚴肅性；二是不利于公平競爭原則，嚴重侵犯了已辦證收購戶的合法權益；三是不利糧食行政機關實施糧食收購監(jiān)管，由于收•購戶分布于廣大鄉(xiāng)村，再加上糧食部門對工商部門登記的收購戶情況掌握不及時，難以進行有效監(jiān)管，更難以從糧食收購源頭管好糧質(zhì)確保糧食安全。
5．各部門多頭執(zhí)法帶來的重復檢查、重復處罰等執(zhí)法擾民問題難以解決。按照《條例》規(guī)定，糧食行政執(zhí)法工作由糧食、工商、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生、價格等部門在各自的職責范圍內(nèi)共同負責。這種多部門執(zhí)法在實際工作中存在二大弊端：首先，各個部門分段執(zhí)法容易出現(xiàn)重復檢查、重復處罰等問題。糧食流通是一個連貫的整體，環(huán)環(huán)相扣，相互交叉，稍不注意就易損害經(jīng)營者的利益。如某大米加工廠，糧食部門可以檢查原糧衛(wèi)生，衛(wèi)生部門可以檢查大米衛(wèi)生，質(zhì)量監(jiān)督部門可以檢查大米質(zhì)量，假設加工本批大米的原糧出現(xiàn)農(nóng)藥污染，加工出的大米也必然出現(xiàn)農(nóng)藥污染，那么三家均可進行處罰，造成重復處罰。幾家執(zhí)法單位同時進行檢查，也易影響經(jīng)營者的正常經(jīng)營，對執(zhí)法工作產(chǎn)生不滿情緒。其次，多頭執(zhí)法，容易造成執(zhí)法工作盲區(qū)。由于受執(zhí)法單位自身利益的驅(qū)動，對易檢查易處罰的事情，多家會爭相去做，反之，便會相互推諉，造成盲區(qū)，影響執(zhí)法工作的嚴肅性。
二、糧食流通行政執(zhí)法工作的對策探討
(一)盡快依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格，破解糧食執(zhí)法工作中無權、無人和無錢的“三無”難題，走出糧食行政“不作為”的困境。
1．按“職權行政主體”和“授權行政主體”的要求，依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格。《條例》頒布實施已三年多了，國家賦予各級糧食行政管理部門依法管糧的職責已無任何理由搪塞和推諉，任何一級糧食行政管理部門出現(xiàn)行政“不作為”的行為，都有被推上被告席的可能。為此，一是對目前尚未取得糧食行政執(zhí)法主體資格的行政機關，應盡快按職權行政主體資格的具體要求，向當?shù)厝嗣裾蠄笮碌穆毮芘渲谩?nèi)設機構和人員編制“三定”方案，增加糧食行政執(zhí)法的職能，依法取得糧食行政執(zhí)法主體資格證，從法律上解決“有權”執(zhí)法的問題。二是對目前定為事業(yè)編制的36個糧食局，在暫時無法解決行政編制，無權直接行使行政執(zhí)法職能的情況下，應按照“授權行政主體”的具體要求，由當?shù)厝嗣裾蛏弦患売袡鄼C關，依法授權取得行政主體資格，以確保轄區(qū)內(nèi)正常的糧食流通秩序。
2．加強糧食執(zhí)法體系建設，建立一支懂法用法、作風過硬的糧食執(zhí)法隊伍。在解決“有權”執(zhí)法的基礎上，切實加強糧食執(zhí)法體系建設，全面建立省、市、縣三級糧食執(zhí)法機構，重點抓好直接面對廣大糧食經(jīng)營者的縣級監(jiān)督檢查股和執(zhí)法大隊的機構建設。各級糧食局在暫時不能解決行政編制和增加人員的情況下，應在單位內(nèi)部挖掘潛力、調(diào)整人員，建立監(jiān)督檢查股室這一常設機構，牽頭負責糧食執(zhí)法工作。與此同時，可采用“二結合”的方法解決執(zhí)法大隊的人員問題，即由監(jiān)督檢查股全體人員和其他各股骨干人員組成糧食執(zhí)法大隊。有較大的糧食執(zhí)法任務時，全體隊員齊上陣，集中兵力抓執(zhí)法，平常則各自做好本職工作。在條件成熟時，逐步解決編制、人員等一系列問題。
3．積極爭取政策支持，逐步解決糧食行政執(zhí)法經(jīng)費。維護糧食流通秩序，保障國家糧食安全，既是糧食省長負責制的具體體現(xiàn)，也是各級政府的重要職責。省委、省政府歷來十分重視糧食工作，2007年江西省人民政府《關于完善糧食流通體制改革政策措施的實施意見》(贛府發(fā)[2007)6號)，明確要求各級人民政府要盡快確定糧食部門行政執(zhí)法地位，同時要求“要核實并落實各級糧食行政管理部門或主管部門行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查、統(tǒng)計調(diào)查的職責、機構和人員，并將其工作經(jīng)費納入本級財政預算�！笔≌褤艹鰧？罱鉀Q省級糧食執(zhí)法的部分經(jīng)費問題，南昌、贛州等市人民政府也每年增撥部分資金，作為糧食執(zhí)法專用經(jīng)費，并已納入了本級財政預算。目前尚未解決糧食執(zhí)法經(jīng)費的糧食局，應根據(jù)省政府6號文件精神，積極爭取新增執(zhí)法職能所需經(jīng)費，逐步解決“無錢”執(zhí)法的難題。與此同時，各級糧食行政管理部門應積極籌措資金，配備攝像機、錄音筆等取證工具和執(zhí)法專用交通工具，確保糧食執(zhí)法工作的順利進行。
(二)強化監(jiān)管，擺脫年收購量50噸以下不辦理糧食收購許可帶來的收購市場監(jiān)管難的困擾。
年收購量低于50噸的個體工商戶無需申辦糧食收購資格，為個體糧食經(jīng)營戶提供了便利條件，但對糧食收購市場的監(jiān)管帶來了很大的難度，并多年困擾全省的糧食執(zhí)法工作。解決此難題，筆者認為主要有兩條途徑：第一，加強立法工作，修改“年收購量低于50噸的個體工商戶無需申辦糧食收購資格”的規(guī)定。主要法律依據(jù)有兩點：一是從法理上看，法律明確規(guī)定不得增設違反上位法的條件，《條例》是國務院頒發(fā)的法規(guī)性文件，而國家局出臺的規(guī)定屬部門規(guī)章，法規(guī)大于規(guī)章�！稐l例》第九條明確規(guī)定“取得糧食收購資格，方可從事糧食收購活動”，所以，不能劃分收購量，必須對所有的糧食經(jīng)營者都實行糧食收購準入制度，才能體現(xiàn)公開、公平、公正的原則；二是從《行政許可法》的具體要求看，糧食收購許可是一種普通許可，普通許可在實施中原則上沒有自由裁量權，不能人為分為50噸上下，第二，在尚未取消該規(guī)定的情況下，我們必須面對現(xiàn)實、創(chuàng)新工作，重點抓好以下工作：一是以糧食經(jīng)營臺帳和統(tǒng)計制度執(zhí)行為切入點，有效掌握經(jīng)營者的糧食收購數(shù)量�！稐l例》第二十三條規(guī)定，所有糧食經(jīng)營者和飼料、工業(yè)用糧企業(yè)應當建立糧食經(jīng)營臺帳，并報送糧食基本數(shù)據(jù)和情況。本條規(guī)定，對年收購量低于50噸以下的個體經(jīng)營戶同樣實用。只要加強監(jiān)管，就能有效監(jiān)管好糧食收購市場；二是發(fā)揚吃苦耐勞精神，重點跟蹤幾戶無證收購戶，一旦查實收購量超過50噸，就認真依法查處，也能起到較好的震懾作用，我省安福、豐城等縣市糧食執(zhí)法部門在這方面已起到了很好的表率作用。
(三)加大糧食執(zhí)法力度，依法查處和嚴厲打擊糧食流通違法行為。
到目前為止，全省部分糧食行政管理部門仍停留在糧食法規(guī)的宣傳階段，對違法行為沒有實行有效的查處。為此，糧食執(zhí)法工作必須進一步明確執(zhí)法權限，嚴格履行依法管糧的天職，加大檢查和處罰力度。重點抓好七項工作：1、每年定期開展糧食收購資格核查，從收購準入環(huán)節(jié)抓好糧食監(jiān)管工作。2、定期開展糧食庫存監(jiān)督檢查，準確摸清糧食庫存的真實情況，確保國家糧食安全。3、全面開展糧食質(zhì)量安全專項檢查，保證消費者都能吃上“放心糧油”。4、認真開展糧食經(jīng)營臺帳和統(tǒng)計制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，以確保糧食統(tǒng)計數(shù)據(jù)的準確，為國家宏觀決策提供可靠依據(jù)。5、認真開展軍糧供應等政策性糧食購銷活動的監(jiān)督檢查，確保部隊官兵用糧安全。6、切實做好陳化糧的銷售出庫監(jiān)管工作，嚴防陳化糧流入口糧市場。7、認真查處其它各類涉糧案件，重點對群眾反映強烈、坑農(nóng)害農(nóng)、嚴重侵害國家利益、擾亂正常糧食市場秩序等各類涉糧案件進行查處，達到處罰一小部、教育一大片的作用。
(四)切實加強執(zhí)法隊伍自身建設，塑造糧食行政執(zhí)法的良好形象。
糧食行政執(zhí)法對長期執(zhí)行計劃經(jīng)濟的“糧食人”來說是一項全新的工作，為承擔起國家賦予的依法管糧的崇高職責，必須加快“三大建設”：一是加快執(zhí)法隊伍的制度建設。執(zhí)法工作是一件嚴肅的工作，每項細小環(huán)節(jié)都必須有明確的制度作保障，執(zhí)法隊伍的各項內(nèi)部制度建設顯得尤為重要。如贛州市糧食局近年來先后制定了全市糧食流通監(jiān)督檢查人員工作守則、投訴接待、重大案情報告、文書檔案管理、軍糧供應督查等一系列制度，幾年來未發(fā)生任何投訴事件。二是加強執(zhí)法隊伍的素質(zhì)建設。執(zhí)法人員不能滿足于取得了糧食執(zhí)法上崗證件，更重要的是應學通法律法規(guī)，弄懂糧食各項政策，建立一支政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)都過硬的執(zhí)法隊伍。三是加強執(zhí)法隊伍的作風建設。在實行市場經(jīng)濟的今天，更要加強執(zhí)法人員的工作作風、生活作風和思想作風建設，不牟私利，不徇私情，秉公執(zhí)法。
(五)緊密配合，走出一條糧食流通聯(lián)合執(zhí)法的新路子。
在糧食行政執(zhí)法工作實行多部門分段檢查的情況下，很容易出現(xiàn)重復檢查、重復處罰等執(zhí)法擾民的問題，有效解決這一弊端可以采取聯(lián)合執(zhí)法：首先，成立各轄區(qū)的糧食執(zhí)法協(xié)調(diào)領導小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)糧食執(zhí)法工作。目前，南昌、贛州市經(jīng)當?shù)厝嗣裾鷾室殉闪⒘耸斜炯壍募Z食流通執(zhí)法協(xié)調(diào)領導小組，共同協(xié)調(diào)處理糧食執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題。其次，采用“統(tǒng)一組織、聯(lián)合行動、各司其職、依法處罰”的方式聯(lián)合開展執(zhí)法檢查。每次檢查前，由糧食行政管理部門負責制定具體檢查方案，統(tǒng)一抽調(diào)各成員單位的人員和車輛；檢查中，各成員單位按各自職權進行具體的檢查和處罰。聯(lián)合執(zhí)法檢查有三大好處：一是整合了執(zhí)法力量，提高了執(zhí)法效果；二是解決了多頭執(zhí)法帶來的重復檢查、重復處罰等問題；三是降低了執(zhí)法成本，提高了全社會對糧食執(zhí)法工作的認知度，為進一步貫徹落實《條例》拓寬了一條可行的新路子。 - ■ 與【江西省糧食行政執(zhí)法工作難點分析】相關新聞
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