鄉(xiāng)村振興規(guī)劃：實施基礎設施建設 補齊人居環(huán)境短板

• 2018年10月25日 WangYu來源：土流網(wǎng) 1391 92
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黨的十九大報告從經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度創(chuàng)造性地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃解讀——基礎設施建設和公共服務供給是鄉(xiāng)村振興強力支撐

黨的十九大報告從經(jīng)濟社會發(fā)展全局的高度創(chuàng)造性地提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。從五大要求的實現(xiàn)路徑來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務是鄉(xiāng)村振興總體任務的強力支撐，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富的重大抓手，將貫穿農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的全過程。為深入落實黨的十九大精神，中共中央、國務院發(fā)布了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)，從《規(guī)劃》結構來看，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，《規(guī)劃》著眼推進城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化目標，對基礎設施建設和公共服務供給聚焦了方向，部署了新任務，同時配套了一系列重大工程和行動計劃，將對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生重大而深遠的影響。

一、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是全面實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關鍵所在

長期以來，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了巨大的直接效應和間接效應，是推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的動力引擎?！兑?guī)劃》將農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務供給擺在了突出地位，充分體現(xiàn)了黨和國家對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務的高度重視。

第一，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是產(chǎn)業(yè)興旺的基本要素條件。農(nóng)村基礎設施建設、公共服務體系建設、科技創(chuàng)新推廣、人才是引導現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工區(qū)等載體中產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的基本要素，也是推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的重要基礎。

第二，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是美麗鄉(xiāng)村建設的重要平臺。建設生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村，不是簡單的村莊房屋建設，而是既需要加強硬件設施建設，也需要加強軟件條件改善，既要美化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，又要加強農(nóng)村路水電氣網(wǎng)等基礎設施建設，更要提高公共服務供給水平。

第三，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是鄉(xiāng)風文明的陣地保障。鄉(xiāng)風文明迫切需要大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村文化教育事業(yè)，加強農(nóng)村公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療服務、社會養(yǎng)老保障建設，從而塑造良好和諧的鄉(xiāng)風鄉(xiāng)俗。

第四，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是治理有效的后盾支持。建設服務型政府，必然要求強化政府的公共服務職能，既要完善基層治理基礎設施，更要促進縣鄉(xiāng)級服務功能向鄉(xiāng)村延伸，為鄉(xiāng)村治理提供堅實基礎。

第五，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務是生活富裕的動力來源。習近平總書記多次強調：“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)”。“生活富?！痹诒举|上是要增加農(nóng)民收入，讓農(nóng)民富起來。這就需要為農(nóng)民修好進村的路、搭好創(chuàng)業(yè)就業(yè)平臺、做好現(xiàn)代科技服務、提供農(nóng)業(yè)技術培訓等等，廣開農(nóng)民致富財源，形成促進農(nóng)民增收的長效機制。

二、加強基礎設施建設和公共服務供給是鄉(xiāng)村振興要解決的重點問題

當前，跟全面實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化要求比，農(nóng)村基礎設施供給與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求不匹配，公共服務供給還不能滿足農(nóng)民的美好生活需要?！兑?guī)劃》提出，繼續(xù)把基礎設施建設重點放在農(nóng)村，持續(xù)加大投入力度，加快補齊農(nóng)村基礎設短板，促進城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通，推動農(nóng)村基礎設施提檔升級。繼續(xù)把國家社會事業(yè)的發(fā)展重點放在農(nóng)村，促進公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務向農(nóng)村傾斜，初步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)統(tǒng)一體的公共服務體系，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。可以看出，解決好基礎設施建設和公共服務供給問題將是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃的重點問題。

三、架起騰飛橋梁：激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內在潛力

經(jīng)濟發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的根本前提，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展在于激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟內生動力，但由于農(nóng)村地區(qū)先天條件不足，軟硬件環(huán)境較差，勞動力、資本、人才、技術等要素流出大于流入，要扭轉這個趨勢，必須以市場為導向，以農(nóng)業(yè)供給側結構性改革為主線，以農(nóng)村新經(jīng)濟發(fā)展需求為重點，優(yōu)先補齊關鍵基礎設施和公共服務短板，吸引要素回流，架起農(nóng)業(yè)農(nóng)村向現(xiàn)代化邁進的橋梁。

首先，《規(guī)劃》著眼鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展新需求，側重針對生產(chǎn)性基礎設施提出了四大挖潛任務，包括改善農(nóng)村交通物流設施條件、加強農(nóng)村水利基礎設施網(wǎng)絡建設、構建農(nóng)村現(xiàn)代能源體系以及夯實鄉(xiāng)村信息化基礎。其中，交通物流設施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)“引進來”和“走出去”的動脈系統(tǒng)，農(nóng)田水利基礎設施網(wǎng)絡是農(nóng)業(yè)種植業(yè)優(yōu)質高產(chǎn)高效的源頭保障，農(nóng)村現(xiàn)代能源體系是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的動力支撐，信息化基礎設施是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)邁向現(xiàn)代化、智能化、平臺化、虛擬化的關鍵紐帶。一直以來，四大基礎設施建設都是城市地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展和率先向現(xiàn)代化邁進的關鍵支撐，今后，這些基礎設施在農(nóng)村地區(qū)的逐漸鋪開勢必將產(chǎn)生更大的邊際效應。

其次，《規(guī)劃》對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務任務提出了一系列具有戰(zhàn)略性、前瞻性、可操作、能落地的重大工程，如農(nóng)村公路建設、交通物流基礎網(wǎng)絡建設、農(nóng)村新一代信息網(wǎng)絡建設等，明確了基礎設施建設的重點區(qū)域、主要做法和具體目標，為推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和新技術、新業(yè)態(tài)、新模式的涌現(xiàn)創(chuàng)造了良好的基礎環(huán)境，農(nóng)村電商、旅游、康養(yǎng)、高端加工業(yè)等現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)將進入快速發(fā)展的黃金機遇期。

四、“以民生為中心”：聚焦廣大農(nóng)民對美好生活向往的迫切需求

從發(fā)展的視角看，《規(guī)劃》著眼社會主要矛盾的變化，側重解決農(nóng)民生活性公共服務問題，提出公共服務的內容既全面，更聚焦，主抓五個重點、五類群體，思路導向更加明確，供給方向更加清晰，服務群體更具針對性。

其一，文化和基礎教育等公共服務是影響人口素質的關鍵因素，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本保障，《規(guī)劃》針對受教育群體，提出了優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，著重強調了提升鄉(xiāng)村基礎教育的質量和發(fā)展以滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)人才需求為目的的職業(yè)教育。

其二，“看病難、看病貴”是廣大人民群眾，特別是農(nóng)民群體的最大痛點，《規(guī)劃》針對病患群體，提出了健康鄉(xiāng)村建設，對加強基層醫(yī)療衛(wèi)生服務的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、行政村衛(wèi)生室、全科醫(yī)生都作出了具體數(shù)量和質量規(guī)定。

其三，我國已經(jīng)進入并將長期處于人口老齡化社會，而農(nóng)村老齡化問題尤為突出，《規(guī)劃》首次專門針對農(nóng)村老年群體，對提升農(nóng)村養(yǎng)老服務能力做出了系統(tǒng)要求，回應了社會重大關切。

其四，隨著城鎮(zhèn)化的推進，離鄉(xiāng)進城群體不斷增加，統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度和大病保險制度亟待完善，城鄉(xiāng)居民醫(yī)保全國就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)直接結算問題亟待解決，《規(guī)劃》針對進城農(nóng)民群體以及留守群體，提出了加強農(nóng)村社會保障體系建設的要求，將養(yǎng)老保險制度、醫(yī)療保險制度、低保制度及托底保障制度等覆蓋全民的社會保障體系建設提上了工作日程。

其五，自然災害是農(nóng)村地區(qū)難以承受的災難，一經(jīng)受災，十幾年甚至幾十年都難以恢復生產(chǎn)與發(fā)展，《規(guī)劃》針對易受災群體，重點提出了以防為主、防抗救相結合的農(nóng)村防災減災救災能力建設體系，并從工程、組織、應急和災后重建等方面作出了防災減災工作的全面部署。

可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村公共服務五大內容以解決突出民生問題為中心，釋放了兩個重要信號，一個是按照現(xiàn)代公共服務體系的要求，對農(nóng)村教育、醫(yī)療、社保等公共服務提出了高質量供給的要求，另一個是按照城鄉(xiāng)公共服務均等化的要求，強調城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等服務資源共享互聯(lián)，抓住了實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務一體化的“牛鼻子”。

五、準確把握農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務供給方向

第一，從“有”向“優(yōu)”、由“少”到“多”的轉變。當前，農(nóng)村基礎設施和公共服務數(shù)量、質量遠低于城鎮(zhèn)，農(nóng)村地區(qū)的基礎設施和公共服務既有總量不足的問題，也有質量不高的問題。今后，農(nóng)村基礎設施和公共服務供給將圍繞解決好“錢”的問題和體制機制矛盾，逐步解決基礎設施、公共服務等欠賬較多、供給和管護機制不健全的問題，從根本上改變供給不足、質量不高、管護不力的狀況，最后向更加全面、更加優(yōu)質的路徑演進。

第二，從城鄉(xiāng)二元逐漸向均等化、一體化邁進。黨的十九大報告和《規(guī)劃》均提出了進一步推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。習近平總書記強調，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，在要素配置上優(yōu)先滿足，在公共財政投入上優(yōu)先保障，在公共服務上優(yōu)先安排。這意味著我們在今后的經(jīng)濟工作中，公共資源配置和政策安排要優(yōu)先向“三農(nóng)”傾斜，城鄉(xiāng)基礎設施和公共服務供給投入將徹底改變“重城市輕農(nóng)村、重市民輕農(nóng)民”的傾向，推動基礎設施和公共服務重點向農(nóng)村延伸、傾斜，解決農(nóng)村基礎設施薄弱問題，大幅度提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共服務供給水平，最終實現(xiàn)學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居等方面全面實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化。

第三，從供給導向到需求導向。目前，有相當部分的農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施和公共服務并不是根據(jù)農(nóng)民和市場的需求提供的，而是根據(jù)各級政府部門的意愿和能力來決定。農(nóng)民對生產(chǎn)生活基礎設施和公共服務的需要還不能完全反映在供給決策中。今后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設和公共服務要更加注重農(nóng)民的主體需求、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，提高農(nóng)民參與決策的主動積極性，提升基礎設施和公共服務供給的民主化、科學化水平，讓基礎設施和公共服務供給在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化中發(fā)揮更大效用。

鄉(xiāng)村振興規(guī)劃解讀——補齊農(nóng)村人居環(huán)境短板扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?。同時，要著力解決突出環(huán)境問題，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。這既是實現(xiàn)生態(tài)宜居的具體行動，也是改善農(nóng)村人居環(huán)境質量，促進健康鄉(xiāng)村建設的關鍵，更是提升農(nóng)村居民生態(tài)福祉的重大民生工程。

《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，要實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》進一步提供了明確的政策指導和制度保障，使農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點更加明確、更具有針對性和科學性?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》進一步細化、實化了鄉(xiāng)村振興的工作重點和政策舉措，以建設美麗宜居村莊為導向，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，全面提升農(nóng)村人居環(huán)境質量。

習近平總書記指出：“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉?！鄙鷳B(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內在要求，是提高廣大農(nóng)村居民生態(tài)福祉的重要內容。為此，應站在化解新時代社會主要矛盾的戰(zhàn)略高度，從滿足人民日益增長的美好生活需要出發(fā)，明確新時代農(nóng)村人居環(huán)境整治中的關鍵問題，補齊農(nóng)村人居環(huán)境的短板，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設。

長期以來，農(nóng)村生活污水排放量大、收集困難、處理率低，任意排放問題突出，“污水靠蒸發(fā)”現(xiàn)象沒有從根本上解決。2016年，農(nóng)村生活污水產(chǎn)生量在83.5億-125.3億立方米，在54.21萬個行政村中，只有20.0%的行政村對生活污水進行了處理。農(nóng)村生活垃圾不僅量大，而且成分復雜，但處理粗放、資源化利用率較低。

2016年，農(nóng)村生活垃圾產(chǎn)生量為2.4億噸。只有63.3%的生活垃圾實現(xiàn)了集中堆放，其中57.0%的生活垃圾仍采取直接填埋方式進行處理，資源化利用率僅為28.0%。只有65.0%的行政村對生活垃圾進行了處理。農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率偏低。農(nóng)村人居環(huán)境整治存在資金投入不足，整治技術不規(guī)范、標準缺失等問題，同時缺乏設施運營與管護、評估與監(jiān)督、部門協(xié)調等機制。

黨中央、國務院對農(nóng)村人居環(huán)境整治進行了頂層設計，并做了具體戰(zhàn)略部署。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》進一步明確了加快補齊突出短板的具體內容。浙江省“千村示范萬村整治”的經(jīng)驗，為補齊農(nóng)村人居環(huán)境短板，建設美麗宜居鄉(xiāng)村提供了有益的借鑒。為此，應采取有效措施，彌補農(nóng)村人居環(huán)境短板，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設，打造一幅新時代全國農(nóng)村地區(qū)的“富春山居圖”，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園。

統(tǒng)一協(xié)調組織，建立有效工作機制。當前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部成立了農(nóng)村社會事業(yè)促進司，全面負責農(nóng)村人居環(huán)境整治工作，為農(nóng)村人居環(huán)境整治提供了組織保障。根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的需要，制定部門聯(lián)動、分工明確的協(xié)調推進機制，明確各自的責任，實現(xiàn)項目的有效整合，發(fā)揮整體效應，避免農(nóng)村人居環(huán)境整治中“自上而下”的項目推動導致的重復建設，以及與農(nóng)村基層需求錯位等問題。

制定科學合理的農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃。充分認識制定農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃的重要性，以及對整治工作的引領，避免項目實施的隨意性。制定詳細科學規(guī)劃。根據(jù)村莊不同區(qū)位、不同類型、不同人居環(huán)境的現(xiàn)狀，確定農(nóng)村人居環(huán)境整治的重點，明確綜合整治的路線圖、時間表。科學核算資金需求規(guī)模。根據(jù)農(nóng)村人居環(huán)境整治規(guī)劃，充分考慮不同模式、硬件設施、運營機制等各種要素，對全國農(nóng)村人居環(huán)境整治所需要的資金規(guī)模進行科學核算。

加大資金投入，完善農(nóng)村人居環(huán)境整治設施。國家層面應加大資金投入力度，用于基礎設施的完善以及運營機制的建立。同時，加大資金使用的監(jiān)督與審計，發(fā)現(xiàn)問題嚴厲追責。創(chuàng)新融資機制，建立“政府投入為主，村民支持為輔，積極發(fā)揮社會支持”建設公共設施的多元化投資機制和以村民為主體的公共設施運行維護管理機制。農(nóng)村人居環(huán)境整治是一項長期任務，建議在國家層面設立農(nóng)村人居環(huán)境整治專項資金，明確政府的投資主體地位。同時，鼓勵社會團體、企業(yè)和個人捐款或以其他方式積極參與。此外，建立和完善適應各地經(jīng)濟水平的地方政府補助機制，作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充。

加強理念、技術與模式的創(chuàng)新。國家、省級層面在推進“廁所革命”時，應提倡農(nóng)村改廁與生活污水一體化處理理念。實施農(nóng)村生活垃圾分類，因地制宜選擇垃圾資源化利用的模式與技術。加快農(nóng)村人居環(huán)境整治領域已有技術的推廣應用，在更大范圍內服務于農(nóng)村人居環(huán)境整治。根據(jù)規(guī)劃所劃分的區(qū)域，研發(fā)農(nóng)村人居環(huán)境整治所需要技術，提高技術的區(qū)域適應性。因地制宜選擇一體化處理模式。根據(jù)山區(qū)、丘陵、平原地區(qū)的不同地貌特征，以及城鎮(zhèn)郊區(qū)、邊遠地區(qū)不同的條件選擇單戶、聯(lián)戶、集中的處理模式。

建立農(nóng)村人居環(huán)境建設和管護長效機制。設施建立之初，建議政府負責相應設施的運營與維護，再逐步過渡到具有專業(yè)運營能力的第三方。建立農(nóng)村人居環(huán)境整治的評估與監(jiān)督機制，對參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的利益相關者的行為、治理效果、滿意度、存在的問題進行全面科學的評估，以尋求完善農(nóng)村人居環(huán)境整治的途徑與措施。通過提高農(nóng)村居民的認知水平，提高參與意識，建立有效的參與機制，使廣大農(nóng)村居民積極、主動、全面參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的全過程，真正成為農(nóng)村人居環(huán)境整治，建立美麗宜居鄉(xiāng)村的主體。同時，探索建立垃圾污水處理農(nóng)戶付費制度，完善財政補貼和農(nóng)戶付費合理分擔機制。

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