深圳特區(qū)將出臺(tái)“海域保護(hù)與使用”法規(guī) 海域使用權(quán)是否能拍賣?

• 2019年4月24日 LiuMingYue來(lái)源：南方日?qǐng)?bào) 726 43
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4月23日，深圳市六屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議首次審議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域保護(hù)與使用條例(草案)》(下稱“條例”)。

深圳特區(qū)將出臺(tái)“海域保護(hù)與使用”法規(guī) 海域使用權(quán)是否能拍賣?

深圳曾率先公開(kāi)拍賣國(guó)有土地使用權(quán)，開(kāi)啟了我國(guó)土地使用制度改革的序幕。而如今，土地資源緊約束形勢(shì)十分嚴(yán)峻的深圳將嘗試建立海域使用權(quán)公開(kāi)出讓制度，采取招拍掛方式出讓。4月23日，深圳市六屆人大常委會(huì)第三十三次會(huì)議首次審議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)海域保護(hù)與使用條例(草案)》(下稱“條例”)透露了這一消息。

“海域作為稀缺資源的市場(chǎng)價(jià)值未充分體現(xiàn)”

深圳市司法局局長(zhǎng)蔣溪林說(shuō)，近年來(lái)，國(guó)家海洋局賦予深圳先行先試職責(zé)，先后批復(fù)深圳為國(guó)家海洋綜合管理示范區(qū)、國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展示范市。2017年5月，《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出，推進(jìn)深圳建設(shè)全球海洋中心城市。

然而，近年來(lái)深圳的海域使用管理出現(xiàn)了許多新問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，海洋環(huán)境污染行為缺乏有效遏制，違法用海和不科學(xué)海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，造成海洋資源和生態(tài)環(huán)境破壞;二是經(jīng)營(yíng)性用海仍以審批為主，海域作為稀缺資源的市場(chǎng)價(jià)值沒(méi)有得到充分體現(xiàn);三是相關(guān)行政主管部門對(duì)用海管理未形成有效合作機(jī)制，特別是對(duì)填海項(xiàng)目海域使用權(quán)與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)換不明確;四是海洋工程海上建(構(gòu))筑物報(bào)建審批流程不規(guī)范，后續(xù)產(chǎn)權(quán)登記缺失，影響物權(quán)效力等。

“深圳市的城市土地規(guī)劃管理目前比較成熟，但現(xiàn)階段我國(guó)海域開(kāi)發(fā)利用還處于初級(jí)階段，沒(méi)有形成統(tǒng)一完整的規(guī)劃體系。條例希望在這一基礎(chǔ)上，構(gòu)建起以海洋功能區(qū)劃為統(tǒng)籌，海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海域使用規(guī)劃和海岸帶保護(hù)與利用專項(xiàng)規(guī)劃為支撐，重點(diǎn)海域詳細(xì)規(guī)劃為審批依據(jù)的層次分明、具有操作性的規(guī)劃管理制度。”蔣溪林說(shuō)。

有兩個(gè)以上用海意向人即可招拍掛出讓

“推動(dòng)建立海域使用權(quán)配置的市場(chǎng)化機(jī)制”被認(rèn)為是《條例》的創(chuàng)新之一。蔣溪林說(shuō)，目前深圳擁有1145平方公里海域面積和206公里海岸線，海洋資源較豐富，開(kāi)發(fā)利用潛力大，擬通過(guò)拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間，激發(fā)新需求，形成新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

根據(jù)《海域使用管理法》規(guī)定，海域使用權(quán)可以通過(guò)申請(qǐng)審批和招拍掛兩種方式取得，但沒(méi)有明確兩種海域使用權(quán)取得方式的適用范圍。截至目前，深圳鮮有通過(guò)招拍掛方式出讓的海域使用權(quán)。

《條例》完善了資源配置、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度

在一級(jí)市場(chǎng)，擬建立申請(qǐng)批準(zhǔn)使用海域目錄和海域使用權(quán)公開(kāi)出讓制度。目錄內(nèi)的項(xiàng)目，可以通過(guò)申請(qǐng)批準(zhǔn)方式取得海域使用權(quán);目錄外的項(xiàng)目，有兩個(gè)以上用海意向人的，將采取招拍掛方式出讓。在二級(jí)市場(chǎng)則明確海域使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承的程序和要求，完善海域使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

深圳市人大常委會(huì)肯定了此舉創(chuàng)新之處，但也提出在海域使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)等方面，目前國(guó)內(nèi)尚缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)?！坝捎诤Ｓ蚴褂玫奶厥庑院褪褂弥黧w的有限性，一些在海域使用權(quán)取得方面以招拍掛形式開(kāi)展的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，很多流于形式，未能體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性，或者競(jìng)爭(zhēng)不充分，難以保證海域使用權(quán)充分實(shí)現(xiàn)價(jià)值和公平公正地分配、流轉(zhuǎn)。建議市政府制定相關(guān)配套辦法的條款，以確保制度設(shè)計(jì)將來(lái)能夠落到實(shí)處。”深圳市人大常委會(huì)城建環(huán)資工委副主任黃昌鴻說(shuō)。

擬建海洋生態(tài)補(bǔ)償制度

針對(duì)海洋生態(tài)環(huán)保管理中存在的問(wèn)題，《條例》細(xì)化規(guī)定，深圳市政府應(yīng)當(dāng)建立海洋生態(tài)補(bǔ)償制度，海洋生態(tài)補(bǔ)償包括“海洋生態(tài)損害補(bǔ)償”和“海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償”，任何單位和個(gè)人從事海洋開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)導(dǎo)致海洋生態(tài)損害的，都應(yīng)當(dāng)采用實(shí)施生態(tài)修復(fù)工程或者繳納生態(tài)補(bǔ)償金的方式進(jìn)行補(bǔ)償。

深圳市政府則通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，對(duì)海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的保護(hù)與修復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，嚴(yán)格限制建設(shè)項(xiàng)目占用自然岸線并禁止非法采挖珊瑚礁、擅自砍伐紅樹(shù)林等破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為。

考慮到海洋生態(tài)的脆弱性和異變性，一旦遭到破壞將造成難以逆轉(zhuǎn)的影響，《條例》針對(duì)破壞海洋生態(tài)環(huán)境的行為設(shè)定了較高的處罰額度，提高違法成本。比如，在海洋自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域、海濱風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域新建入海排污口的，由環(huán)保主管部門責(zé)令其關(guān)閉，并處以10萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下罰款。

針對(duì)私設(shè)管道或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式向海洋排放水污染物的，由環(huán)保主管部門責(zé)令改正或者責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，處20萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下罰款，并在政府批準(zhǔn)后，責(zé)令其停產(chǎn)停業(yè);直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接負(fù)責(zé)人員涉嫌犯罪的，依法移送司法機(jī)關(guān)處理。

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