國(guó)家管網(wǎng)公司再猜想 中石化前董事長(zhǎng)傅成玉這樣講的

2012年11月22日，一條意義頗顯特殊的地下管線首次接收了來(lái)自海上的原油。

這批產(chǎn)自中東的原油當(dāng)日從山東省日照市嵐山港出發(fā)，管線沿途經(jīng)過(guò)日照、臨沂、濟(jì)寧、菏澤等4市16縣(區(qū))，最終通入菏澤市東明縣的山東東明石化集團(tuán)有限公司 (下稱“東明石化”)。這條原油管道叫“日東線”，它的終點(diǎn)東明石化則是一家國(guó)內(nèi)民營(yíng)煉油企業(yè)。

從那一天起，來(lái)自中東地區(qū)的原油開始經(jīng)由這條管道直通這家企業(yè)的煉廠。負(fù)責(zé)東明石化原油進(jìn)口處業(yè)務(wù)的張紅炎告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，5年前投入使用的這條管道給這家公司帶來(lái)了巨大的改變——在此之前，東明石化的石油主要通過(guò)火車運(yùn)送，供應(yīng)商則主要來(lái)自中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司(簡(jiǎn)稱“中石油”)等少數(shù)幾家大型國(guó)有油氣企業(yè)。

張紅炎介紹，如今，通過(guò)這條管線運(yùn)輸過(guò)來(lái)的油源，從一開始的中東地區(qū)、擴(kuò)展到了南美、西非、俄羅斯的原油，能夠滿足東明石化的大部分用油。管線的設(shè)計(jì)運(yùn)輸能力是1000萬(wàn)噸，東明的總需要?jiǎng)t接近1000萬(wàn)噸。

2009年，東明石化與中石油經(jīng)歷了一番不算輕松的談判，最終達(dá)成了日東線的協(xié)議：工程由中石油進(jìn)行施工建設(shè)，與此同時(shí)雙方分別持股30%和70%成立一家管道公司，專門用以負(fù)責(zé)這條管線的運(yùn)營(yíng)。雙方通過(guò)持股比例從該條管線的運(yùn)輸費(fèi)用中獲得收益的分成，而運(yùn)輸費(fèi)則由中石油向東明石化收取。

日東線對(duì)于東明石化的意義在于，它大大減低了企業(yè)的生產(chǎn)總成本。日東線總長(zhǎng)為462公里，相對(duì)于全國(guó)逾1.8億公里石油管線而言，只是寸地跬步，但對(duì)于中國(guó)油氣管網(wǎng)改革、乃至整個(gè)石油天然氣改革進(jìn)程而言，卻是突破性的一步。此后5年中，中國(guó)油氣體制改革走走停停、反復(fù)權(quán)衡、逐漸明朗，輸售分離，破除壟斷，成為共識(shí)。

直到2017年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。這份《意見》明確了深化石油天然氣體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則、總體思路和主要任務(wù)，是中國(guó)油氣體制改革的綱領(lǐng)性文件，內(nèi)容涉及油氣產(chǎn)業(yè)鏈的上、中、下游各個(gè)環(huán)節(jié)。

作為八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一管網(wǎng)改革被《意見》明確：分步推進(jìn)國(guó)有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。完善油氣管網(wǎng)公平接入機(jī)制，油氣干線管道、省內(nèi)和省際管網(wǎng)均向第三方市場(chǎng)主體公平開放。

管道獨(dú)立、輸售分開的明確，再次激起外界對(duì)“國(guó)家管網(wǎng)公司”的想象。

中國(guó)石油大學(xué)工商管理學(xué)院院長(zhǎng)郭海濤向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，所謂的分步推進(jìn)，大致可能的情況的是，先在公司內(nèi)部實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算，然后將其剝離出來(lái)成立公司。剝離的過(guò)程中，主干線先剝離到獨(dú)立公司中去，局域管網(wǎng)再一步步從中石油、中石化中獨(dú)立成一個(gè)環(huán)節(jié)。這算是完成了整個(gè)過(guò)程。

2017年5月24日，中石化前董事長(zhǎng)傅成玉向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，他擔(dān)心將合并幾家公司的管道組成一個(gè)“國(guó)家管網(wǎng)公司”，最終會(huì)帶來(lái)一個(gè)管理效率很低的組合，這樣做恐怕會(huì)帶來(lái)成本和費(fèi)用的增加。

傅成玉以電網(wǎng)做對(duì)比，認(rèn)為油氣管網(wǎng)和電網(wǎng)不一樣：電網(wǎng)涉及千家萬(wàn)戶和眾多企業(yè)，油氣管網(wǎng)則和多數(shù)人的生活沒(méi)有直接相關(guān)性。石油管道的一端是油田，另一端是煉廠。如果民營(yíng)企業(yè)要用油田的管道也可以，只要幾大國(guó)有油氣企業(yè)有富余的管道，收運(yùn)輸費(fèi)就可以了，由國(guó)家定價(jià)，刨去折舊，算出運(yùn)輸費(fèi)和管理費(fèi)。

郭海濤說(shuō)，“成立一個(gè)國(guó)家管網(wǎng)公司的概率比較小，兩家或三家的可能性較大。現(xiàn)在的管網(wǎng)公司是以國(guó)有資本為主，比如西氣東輸?shù)裙芫W(wǎng)，進(jìn)入的社會(huì)資本如寶鋼等則是以國(guó)有資本為主，但獨(dú)立以后會(huì)撬動(dòng)更多的社會(huì)資源進(jìn)入。本來(lái)，改革的目的之一也是撬動(dòng)更多的社會(huì)資源，令管網(wǎng)建設(shè)更富有效率，最終更好地促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展。”

管網(wǎng)前身

在油氣運(yùn)輸中，管道輸送代表了最先進(jìn)的運(yùn)輸方式，運(yùn)輸能力大、成本低、效率高、損耗小、安全性強(qiáng)、管理方便、計(jì)量交接簡(jiǎn)便。而運(yùn)輸成本的高低，則會(huì)直接影響到下游產(chǎn)品的價(jià)格。正是因?yàn)榇?，油氣管道和運(yùn)輸環(huán)節(jié)對(duì)于石化能源產(chǎn)業(yè)而言，至關(guān)重要，它相當(dāng)于油氣產(chǎn)業(yè)咽喉。

由中國(guó)石油企業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心于3月20日聯(lián)合發(fā)布的《2017中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析與展望報(bào)告藍(lán)皮書》顯示，截至2016年底，中國(guó)已建成油氣管道總里程11.64萬(wàn)千米，其中天然氣管道6.8萬(wàn)千米，原油管道2.29萬(wàn)千米，成品油管道2.55萬(wàn)千米，新建成投產(chǎn)的油氣管道以延續(xù)“十二五”期間開工的管道為主，并已基本形成連通海外、覆蓋全國(guó)、橫跨東西、縱貫?zāi)媳薄^(qū)域管網(wǎng)緊密跟進(jìn)的油氣骨干管網(wǎng)布局。根據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，到“十三五”末的2020年，我國(guó)長(zhǎng)輸油氣管道總里程將超過(guò)16萬(wàn)公里。

不過(guò)，由于歷史和體制原因?qū)е碌膲艛嗑置妫珖?guó)接近95%以上管網(wǎng)設(shè)施都掌握在中石油、中石化、中海油三大油氣公司手中。巨頭手中的油氣管道，封閉又相互獨(dú)立，甚至在一家公司內(nèi)部，也有諸多管道分公司，這些管道公司即負(fù)責(zé)輸送，又負(fù)責(zé)銷售。近幾年，隨著油氣體制改革的逐漸推進(jìn)，這種即封閉又壟斷的管道體制的制約效應(yīng)越來(lái)明顯。

2013年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。根據(jù)這一規(guī)劃，將“穩(wěn)步推進(jìn)天然氣管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)和公平開放，保障各種氣源無(wú)歧視接入和統(tǒng)一輸送”作為遠(yuǎn)期目標(biāo)。2014年2月，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》推出，其中指明：“油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)同時(shí)經(jīng)營(yíng)油氣生產(chǎn)、銷售等其他業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)逐步建立健全財(cái)務(wù)制度，對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算。”

不過(guò)上述文件發(fā)出之后，針對(duì)推進(jìn)管網(wǎng)業(yè)務(wù)獨(dú)立核算的配套文件遲遲沒(méi)有公布。但關(guān)于油氣體制改革，尤其是旨在推進(jìn)管網(wǎng)系統(tǒng)獨(dú)立以及促進(jìn)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的改革卻沒(méi)有停下腳步，因?yàn)?，被看作是這一改革前奏的運(yùn)輸價(jià)格改革在兩年后啟動(dòng)。

2014年2月，國(guó)家能源局印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》。該《辦法》第五條規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)在油氣管網(wǎng)設(shè)施有剩余能力的情況下，應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開放管網(wǎng)設(shè)施，提供輸送、儲(chǔ)存、氣化、液化和壓縮等服務(wù)。

2016年8月16日，國(guó)家發(fā)展改革委公布《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》征求意見稿，對(duì)天然氣管道運(yùn)輸提出建立新的公開、公平的管輸定價(jià)辦法;同時(shí)出臺(tái)成本監(jiān)審制度。僅半月后，發(fā)改委網(wǎng)站又發(fā)布關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知。

2016年9月初，國(guó)家能源局下發(fā)《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，這一舉動(dòng)以其對(duì)于信息公開的細(xì)致、全面要求，而被認(rèn)為是管網(wǎng)改革走出的實(shí)質(zhì)一步。

根據(jù)這一文件，國(guó)家能源局要求，包括中石油、中石化、中海油及其下屬油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)，以及各省(自治區(qū)、直轄市)內(nèi)運(yùn)營(yíng)承擔(dān)運(yùn)輸功能油氣管網(wǎng)設(shè)施的地方企業(yè)的主體，在當(dāng)年10月31日之前，公開需主動(dòng)公開的相關(guān)信息，并鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)時(shí)、主動(dòng)公開需依申請(qǐng)公開的相關(guān)信息。而這部分需要主動(dòng)公開的信息，則包括本企業(yè)油氣管網(wǎng)設(shè)施的項(xiàng)目名稱、類型、輸送介質(zhì)、投產(chǎn)時(shí)間、起止點(diǎn)、途經(jīng)省市名稱、長(zhǎng)度、設(shè)計(jì)能力;油氣管網(wǎng)設(shè)施接入標(biāo)準(zhǔn)目錄;油氣管網(wǎng)設(shè)施輸送服務(wù)的計(jì)量與計(jì)價(jià)方式，以及收費(fèi)項(xiàng)目、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)。

尤其值得關(guān)注的是，這次的文件中，對(duì)于上下游用戶申請(qǐng)接入上述油氣企業(yè)的管網(wǎng)設(shè)施的條件、以及受理接入申請(qǐng)的部門、方式、流程及具體辦理時(shí)限，都要求予以公開。

隨后，中石化、中海油、中石油相繼按要求公開信息。其中，中海油全資子公司中海石油氣電集團(tuán)有限責(zé)任公司公布了包括8座LNG接收站在內(nèi)的油氣管網(wǎng)設(shè)施相關(guān)信息。中石油也公開了其油氣管網(wǎng)與LNG進(jìn)口接收站信息，具體包括管道企業(yè)5家，具體為管道分公司、西氣東輸管道分公司、北京天然氣管道有限公司、西部管道分公司、西南管道分公司，以及江蘇如東、大連以及唐山3座LNG進(jìn)口接收站。

開放與分拆

在改革和政策的雙重推動(dòng)下，油氣管網(wǎng)開始向民間資本敞開大門。根據(jù)公開資料整理，從2013年初到2016年底，中石油先后(擬)以吸納社會(huì)資本入股、公開出讓等方式，對(duì)其部分管網(wǎng)資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)重組至少達(dá)到5次。

2013年6月，中石油即以西部管道公司50%股權(quán)作為出資，與泰康資產(chǎn)和國(guó)聯(lián)基金合資成立中石油管道聯(lián)合有限公司，相當(dāng)于出讓了半數(shù)股權(quán)。2014年5月，中石油公告稱，擬以西氣東輸一、二線相關(guān)資產(chǎn)及負(fù)債出資設(shè)立全資子公司東部管道公司，并將通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易所公開出讓其所持東部管道公司100%的股權(quán)。2015年11月，中石油宣布出售中亞天然氣管道50%的資產(chǎn)。

中國(guó)石油大學(xué)中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成認(rèn)為，以中石油為代表的幾家國(guó)有油氣企業(yè)，對(duì)于政策層面改革的決心以及社會(huì)層面對(duì)于改革的呼聲，并非沒(méi)有壓力，在某種程度上，也需要做出一定的回應(yīng)甚至是迎合。2015年8月，在中石化的中期業(yè)績(jī)會(huì)上，董事長(zhǎng)王玉普便曾外界表示，對(duì)于管道拆分問(wèn)題，公司正根據(jù)國(guó)家發(fā)改委有關(guān)規(guī)定和政策做好準(zhǔn)備。

2015年底，中石油的管網(wǎng)資產(chǎn)在其內(nèi)部走出“獨(dú)立”的第一步：這一年的11月23日，中石油管道有限責(zé)任公司注冊(cè)成立。一個(gè)月后，中國(guó)石油公告稱，將以中石油管道有限責(zé)任公司為平臺(tái)對(duì)國(guó)內(nèi)三條西氣東輸管道進(jìn)行整合，涉及的管道資產(chǎn)總額約為2500億元。重組之后，中石油持有中油管道公司72.26%的股權(quán)。

公開資料顯示，在此之前，中石油旗下的各個(gè)管道公司，既負(fù)責(zé)管道運(yùn)營(yíng)，還負(fù)責(zé)本條管道的天然氣銷售工作。成立一個(gè)中油管道公司后，負(fù)責(zé)拆分后的每一家管道分公司的運(yùn)營(yíng)工作。而單獨(dú)成立的5個(gè)天然氣銷售公司，則只負(fù)責(zé)銷售業(yè)務(wù)。

不過(guò)，目前，中石油管道有限責(zé)任公司尚沒(méi)有進(jìn)行獨(dú)立核算。經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)就一問(wèn)題向中石油宣傳部相關(guān)負(fù)責(zé)人求證時(shí)，對(duì)方表示：“還需要時(shí)間。”

盡管在石化央企內(nèi)部分拆獨(dú)立尚需時(shí)間，但被壟斷管道卻在政策的要求下逐步放開。2017年5月，東明石化和中石油的“日東線”輸油4年多后，廣匯能源股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱廣匯能源)位于南通港呂四港區(qū)的?LNG?分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站，正在等待著來(lái)自海上的LNG(液化天然氣)船。5月25日，廣匯能源的證券事務(wù)代表告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，目前岸上的分銷轉(zhuǎn)運(yùn)站等基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)建設(shè)完畢。按照計(jì)劃，大約在下個(gè)月上旬，第一船氣將會(huì)從海上登陸。

2015年12月7日，廣匯能源與馬來(lái)西亞國(guó)家石油建立了合作，從2017年開始馬石油開始向廣匯能源出售交付LNG產(chǎn)品。

半年之前，為解決天然氣運(yùn)輸問(wèn)題，廣匯能源與中石油簽訂了一份代輸協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，廣匯能源將可以通過(guò)中石油的西氣東輸管道，將LNG運(yùn)往國(guó)內(nèi)的各大市場(chǎng)。作為協(xié)議的一部分，中石油將從中收取由國(guó)家核定的管道運(yùn)輸費(fèi)用。

這一次的合作因?yàn)槭侵惺偷奶烊粴夤艿朗状蜗虻谌介_放而頗為引人關(guān)注。前述廣匯能源證券事務(wù)代表告訴經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，在這樣的合作之前，作為國(guó)內(nèi)最大的天然氣生產(chǎn)供應(yīng)商之一，廣匯能源在境內(nèi)不擁有任何天然氣管道。其位于新疆境內(nèi)以及哈薩克斯坦的三個(gè)LNG生產(chǎn)基地，主要通過(guò)陸路從西部邊境運(yùn)往內(nèi)陸。

猜想

中石油是中國(guó)擁有管道資產(chǎn)最多的央企，中石油2016年財(cái)報(bào)顯示，截至當(dāng)年年末，公司國(guó)內(nèi)油氣管道總長(zhǎng)度為78852公里，其中天然氣管道長(zhǎng)度為49420公里，原油管道長(zhǎng)度為18872公里，成品油管道長(zhǎng)度為10560公里。

按此數(shù)據(jù)計(jì)算，中石油的油氣管道里程占據(jù)全國(guó)總里程的68%。而根據(jù)此前廣為流傳、未經(jīng)證實(shí)的一份統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，在長(zhǎng)輸油氣管網(wǎng)中，中石油約占85%，中石化占8%，中海油占5%，其他公司占2%。在之前的很長(zhǎng)時(shí)間里，這些管網(wǎng)由三大石油公司各自獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，互不連通，且不向第三方開放。

現(xiàn)在，隨著《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(即《意見》)的印發(fā)，以管線獨(dú)立、輸售分離為目標(biāo)的管道改革再次出發(fā)。

在中國(guó)石油大學(xué)中國(guó)油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任董秀成看來(lái)，所謂“管線獨(dú)立”，核心的目的就是促進(jìn)公平。按照模式劃分的話，獨(dú)立有資產(chǎn)獨(dú)立和運(yùn)營(yíng)獨(dú)立兩種基本的模式。如果僅僅是運(yùn)營(yíng)獨(dú)立，資產(chǎn)依然歸屬幾大油氣公司的話，在現(xiàn)實(shí)層面恐怕很難實(shí)現(xiàn)徹底的公平，未來(lái)管道業(yè)務(wù)難免還會(huì)在一定程度上受限于上述公司。

董秀成認(rèn)為，基于中石油等公司目前管網(wǎng)資產(chǎn)已經(jīng)數(shù)次引入社會(huì)資本，最后成立一個(gè)100%國(guó)有控股的“國(guó)家官網(wǎng)公司”在客觀上較難實(shí)現(xiàn)，而最有可能的情況，正是一個(gè)國(guó)有控股、多主體參與的獨(dú)立的管網(wǎng)公司。

董秀成向經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，像管網(wǎng)這樣關(guān)系國(guó)家安全的資產(chǎn)，需要國(guó)家來(lái)控股，與此同時(shí)，基于國(guó)有資本的屬性特點(diǎn)，也更容易從公共利益的角度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)這一環(huán)節(jié)的掌控。由完全的民營(yíng)資本掌管，可能性較小。