中國金融監(jiān)管步入“一委一行兩會”時代

• 2018年3月28日 ZhangHongYuan來源：第一財經 307 12
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  2018-2023年中國信用卡金融機構市場深度全景調研及“十三五”發(fā)展前景預測報告

  在一個供大于求的需求經濟時代，企業(yè)成功的關鍵就在于，是否能夠在需求尚未形成之時就牢牢地鎖定并捕捉到它。那些成功的公司往往都會傾盡畢生的精力及資源搜尋產業(yè)的當前需求、潛在需求以及新的...

隨著機構改革方案和人事安排落定，中國金融監(jiān)管體系變局終于正式成型，步入“一委一行兩會”時代。

隨著機構改革方案和人事安排落定，中國金融監(jiān)管體系變局終于正式成型，步入“一委一行兩會”時代。

3月26日，中國人民銀行召開干部大會，中央組織部有關負責同志宣布了中央關于人民銀行主要領導同志職務調整的決定，郭樹清擔任央行黨委書記、副行長，負責人事、黨務和改革等;易綱除了央行行長職務，還擔任黨委副書記，負責央行具體業(yè)務。

“這是個很新穎的安排，央行與銀保監(jiān)會的協調問題迎刃而解?！币晃唤咏胄械娜耸勘硎?。

有利于監(jiān)管協調

早在2017年7月，第五次全國金融工作會議就提出，設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(下稱“金穩(wěn)委”)，此后央行公告顯示，金穩(wěn)委辦公室設在央行。去年11月，金穩(wěn)委成立并召開了第一次全體會議。

北京大學國家發(fā)展研究院教授黃益平曾表示，金穩(wěn)委應該在“一行三會”之上。時任央行行長周小川稱，央行將在新的金融監(jiān)管框架中起到更重要作用。

經過此輪機構改革，原來的“三會”只?！皟蓵?。中共中央近日印發(fā)的《深化黨和國家機構改革方案》提出，將銀監(jiān)會和保監(jiān)會的職責整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會(下稱“銀保監(jiān)會”)，作為國務院直屬事業(yè)單位。將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入央行。

隨后，一系列人事任命落地。3月19日，易綱被任命為央行行長;21日，郭樹清成為銀保監(jiān)會第一任黨委書記、主席。而3月26日，郭樹清再被任命為央行黨委書記、副行長。

郭樹清同時任職銀保監(jiān)會與央行，被認為有利于加強央行與銀保監(jiān)會的協調。一位接近央行的人士表示：“這是個很新穎的安排，央行與銀保監(jiān)會的協調問題迎刃而解?！?/p>

易綱稱，全面擔負和履行行長職責，和郭樹清書記與黨委成員精誠團結，凝聚全行合力，共同開創(chuàng)央行工作新局面。郭樹清表示，全力支持易綱履行行長職責，緊密團結、相互信任，堅決貫徹中央要求，和全行同志一起共同應對挑戰(zhàn)，做好人民銀行各項工作。

郭樹清此前有在央行任職的經歷。2001年3月至2005年3月，郭樹清任央行副行長、黨委委員，與易綱曾共事四年。

2017年2月底，61歲的郭樹清登上濟南西站前往北京南站的高鐵列車，重回金融監(jiān)管系統(tǒng)，出任銀監(jiān)會主席。除了在銀行業(yè)刮起“三三四”監(jiān)管風暴外，在他的領導下，銀監(jiān)會與央行的監(jiān)管互動也更加密切。

例如，旨在統(tǒng)一同類資管產品監(jiān)管標準、推動資管業(yè)務健康發(fā)展的資管新規(guī)就是由央行牽頭，銀監(jiān)會目前對現行監(jiān)管規(guī)則進行了系統(tǒng)梳理，研究借鑒國內外監(jiān)管實踐，起草了銀行理財業(yè)務監(jiān)管辦法，擬作為配套細則適時發(fā)布實施。

中國不良資產行業(yè)聯盟研究員莫開偉認為，以對市場影響較大的資管新規(guī)為例，讓郭樹清兼任央行黨委書記，有利統(tǒng)一指揮與協調，消除監(jiān)管機構相互間內耗，能有效協調央行宏觀審慎監(jiān)管與機構微觀監(jiān)管之間的關系，充分發(fā)揮金融整體監(jiān)管功能，在防范化解金融風險方面起到共同的、有效的防御作用。

業(yè)內人士分析認為，易綱科班經濟學出身，經濟學金融學理論扎實深厚，多年的央行經歷鑄就了跨越經濟周期的豐富宏觀調控經驗，英語流利，在全球舞臺上代表中國游刃有余。郭樹清兼修哲學和經濟學，在央行、外匯局、國有大行和地方的主政經驗鍛造了其融理論、思辨和實踐于一體的雷厲風行。二人在中國金融改革開放的歷史大潮中多有并肩作戰(zhàn)的過往，如今的框架角色賦予他們在中國金融監(jiān)管新時代的新使命，定位互補和精誠合作將是關鍵。由于央行在金融監(jiān)管體系中地位的提升，央行承擔了更大責任和壓力，二人分別擔任央行的兩個主要職務，可以分擔壓力。

此外，易綱還有一個兼職，即中央財經領導小組辦公室副主任，而主任為國務院副總理劉鶴。

中國特色的“雙峰”模式

隨著此次調整，中國金融監(jiān)管新架構終于正式成型，記者了解到，“一委一行兩會”的模式也被市場人士稱為中國特色的“雙峰”模式。

新的金融監(jiān)管架構既解決了此前“一行三會”長期存在的微觀監(jiān)管和宏觀監(jiān)管協調上的效率問題，又兼顧了實踐中的可操作性，而不是如此前市場預期的改革方案是“一行三會”一統(tǒng)那么“傷筋動骨”。

正如周小川在3月9日”兩會”記者會上所說：“主要還是依據中國國情，也參考國際上各種不同的金融監(jiān)管機構設置，參考過程中也研究了所謂‘雙峰’監(jiān)管體制。”

在多位業(yè)內人士看來，這是前所未有的創(chuàng)新之舉，也是兼具中國特色的平衡設計。

國內外經驗表明，分業(yè)、碎片化的監(jiān)管體制下，僅有頂層協調，缺乏宏觀審慎管理與系統(tǒng)性金融風險防范的統(tǒng)籌把握，風險防控依然無力無效。因此，在機構保持基本穩(wěn)定條件下，要實現改革目標，需要有業(yè)務線上的實質整合，才能使金穩(wěn)委發(fā)揮比過去的金融監(jiān)管協調聯席機制和應對危機小組等議事機構更重要的作用。

在英國的“雙峰”監(jiān)管機制下，中央銀行既直接承擔“雙峰”中的微觀審慎，又以宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

根據中國人民銀行研究局的文章《英國“雙峰”監(jiān)管模式的背景、特點及啟示》，英格蘭銀行下設三個專業(yè)委員會：貨幣政策委員會(MPC)負責制定貨幣政策，金融政策委員會(FPC)負責宏觀審慎，審慎監(jiān)管委員會(PRC)負責微觀審慎。三大委員會具有同等的法律地位，均由英格蘭銀行行長任主席，相互獨立運作，又密切協調配合。其中，微觀審慎由審慎監(jiān)管委員會決策，央行內設部門審慎監(jiān)管局負責執(zhí)行。

《文章》指出，金融政策委員會負責系統(tǒng)性風險防控和維護金融穩(wěn)定的宏觀審慎職能。金融政策委員會統(tǒng)籌宏觀審慎決策，但不直接參與監(jiān)管執(zhí)行，主要通過向審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局發(fā)出指令、向相關金融監(jiān)管機構提出建議，由相關監(jiān)管機構落實。就維護金融穩(wěn)定的總體目標而言，負責宏觀審慎的金融政策委員會是指揮官和決策者，“雙峰”是執(zhí)行者，英格蘭銀行通過宏觀審慎統(tǒng)籌“雙峰”。

反觀中國全新的“一委一行兩會”金融監(jiān)管架構，作為國務院統(tǒng)籌協調金融穩(wěn)定和改革發(fā)展重大問題的議事協調機構，金穩(wěn)委的主要職責是統(tǒng)籌金融改革發(fā)展與監(jiān)管，協調貨幣政策與金融監(jiān)管相關事項，統(tǒng)籌協調金融監(jiān)管重大事項等。

原來分立的銀監(jiān)會、保監(jiān)會合并成為銀保監(jiān)會，證監(jiān)會維持不變。就目前央行與銀保監(jiān)會的關系上，一是將原銀監(jiān)會和原保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行;二是對易綱和郭樹清巧妙的職務安排。業(yè)內人士認為，這些做法都體現出金融監(jiān)管“一行兩會”更深度的融合。

“央行宏觀審慎監(jiān)管與金融機構微觀合規(guī)監(jiān)管同樣存在融合金融資源的問題，金融立法與金融執(zhí)法之間需要協調溝通，兩者之間存在的問題需要有效解決?！? 莫開偉表示。

一直以來，央行與銀監(jiān)會之間都存在著磨合問題。十九大報告將“健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調控框架”納入其中，此次金融體制改革，將銀行業(yè)及保險業(yè)的重要立法權及基礎的審慎規(guī)制權移交央行，也意在落實“雙支柱”的調控。

莫開偉認為，防范化解金融風險需要最后手段作后盾，央行有充當最后支付人的先天屬性，而金融監(jiān)管機構則沒有，這樣的監(jiān)管功能可能使兩者在風險判斷、風險處置方面存在不相協調的地方，而隨著新的金融監(jiān)管架構及人事安排的落定，這一問題有望迎刃而解。

恒大經濟研究院院長任澤平表示，相對應的“一行兩會”工作側重點將有所劃分：央行——宏觀審慎監(jiān)管，銀?！⒂^行為監(jiān)管，證監(jiān)會——證券市場監(jiān)管。央行職能新增了擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度;銀保監(jiān)會主要職責則為，依照法律法規(guī)統(tǒng)一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定;對于證監(jiān)會，因為其機構監(jiān)管之外，監(jiān)管對象還包括上市公司和合格投資者，需要建立以信息披露為核心的制度來維護一個直接融資為主的證券市場公開、公平、公正。其監(jiān)管性質決定其與銀監(jiān)會、保監(jiān)會不同。

業(yè)內人士認為，未來，央行肩負多重職責，不僅需要制定并執(zhí)行貨幣政策和宏觀審慎雙支柱政策框架，也會負責銀保行業(yè)的微觀審慎規(guī)則制定，另外金穩(wěn)委辦公室在央行設立，這些均表明央行會進入“中國版超級央行”新時代。

央行與銀保監(jiān)會或進一步整合

國家金融與發(fā)展實驗室副主任曾剛此前對記者表示，將基本重大法規(guī)、規(guī)劃和審慎監(jiān)管的基本準則交給央行，是為了將規(guī)(regulation)和制(restriction)分開，這樣可以使得監(jiān)管者回歸監(jiān)管本質，不再有部門長期發(fā)展的規(guī)劃職能。

這種沖突在過去分業(yè)監(jiān)管的框架中多有表現。銀監(jiān)會、保監(jiān)會一直都是自下而上各自對于監(jiān)管法規(guī)和制度進行規(guī)劃，難免出現制度沖突和競爭，導致監(jiān)管套利層出不窮。如果從央行層面進行宏觀審慎規(guī)劃，出現沖突的可能性就大大降低了。

但另一方面，業(yè)內人士指出，監(jiān)管涉及很多具體業(yè)務的規(guī)章制度，對于這些制度的設計，離市場越近越好。顯然這意味著央行與銀保監(jiān)會的進一步整合，以減少相互之間的扯皮、推諉、踢皮球現象，也符合“功能監(jiān)管”的大趨勢。

曾剛指出，未來像銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度制定劃入央行。事實上，目前央行針對商業(yè)銀行所執(zhí)行的宏觀審慎評估體系(MPA)，其中對資本的要求以及逆周期指導思想，與新巴塞爾Ⅲ監(jiān)管要求一致。

保險行業(yè)將繼續(xù)迎來強監(jiān)管?市場高度關注，隨著銀保監(jiān)會的誕生，監(jiān)管旋風是否會席卷保險行業(yè)?其實，風暴已經不遠了。例如，銀監(jiān)會1月6日下發(fā)的《商業(yè)銀行股權管理暫行辦法》(下稱《辦法》)明確：“金融產品可以持有上市商業(yè)銀行股份，但單一投資人、發(fā)行人或管理人及其實際控制人、關聯方、一致行動人控制的金融產品持有同一商業(yè)銀行股份合計不得超過該商業(yè)銀行股份總額的百分之五?！?/p>

按照上述5%的持股比例，部分保險資管計劃已超過了這一上限。目前，《辦法》已經下發(fā)兩個月，但整改步伐尚未邁出。

值得關注的是，郭樹清在兩會“部長通道”上稱，打贏防范化解重大風險攻堅戰(zhàn)，銀行是一個主戰(zhàn)場，重點需要把杠桿率穩(wěn)定下來，企業(yè)部門的杠桿率要降低，居民家庭部門的杠桿率也需要降低。今年監(jiān)管部門要繼續(xù)聚焦影子銀行整治，今后還要加大信托、互聯網金融等薄弱環(huán)節(jié)整治力度。

正待出臺的資管新規(guī)，也將成為金融機構降杠桿的有力舉措。百萬億資管行業(yè)涉及范圍甚廣，包括了銀行、信托、基金、證券全行業(yè)，央行牽頭制定的資管新規(guī)直指金融業(yè)混業(yè)經營、監(jiān)管套利亂象。文件一旦出臺，也將成為易綱與郭樹清這一組合的“監(jiān)管首秀”，并將是打擊影子銀行的一記重拳。

3月27日晚間，銀保監(jiān)會官網掛出《中國銀行保險監(jiān)督管理委員會黨委傳達學習貫徹全國兩會精神》，表示將在“強監(jiān)管、嚴監(jiān)管”的氛圍下依法開展監(jiān)管工作，有序推進機構組建工作，以及做好日常監(jiān)管工作。

在3月25日下午“中國發(fā)展高層論壇2018年會”上，談到當前金融方面主要工作，易綱則稱主要包括三大方面，一是實施好穩(wěn)健中性的貨幣政策;二是繼續(xù)推動金融業(yè)改革與開放;三是打好防范和化解重大風險攻堅戰(zhàn)，保持金融業(yè)整體穩(wěn)定。他也強調，堅定監(jiān)管姓監(jiān)，要抓緊出臺金融機構資管業(yè)務的指導意見等制度，加強金融領域的準入管理。

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